Predlog amandmajev k predlogu Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1, druga obravnava, EPA 667 - VI)

Svet za elektronske komunikacije Republike Slovenije je v dopisu št. 0011-1/2012/24 z dne 16.11.2012 Državnemu zboru Republike Slovenije posredoval predloge sprememb in dopolnitev predloga ZEKom-1.

Spoštovani poslanci,

Svet za elektronske komunikacije Republike Slovenije je v dopisu št. 0011-1/2012/24 z dne 16.11.2012 Državnemu zboru Republike Slovenije posredoval predloge sprememb in dopolnitev predloga ZEKom-1.

Po opravljeni drugi obravnavi v matičnem delovnem telesu na 15. izredni seji dne 3.12.2012 ugotavljamo, da je Odbor za izobraževanje, znanost, kulturo, šport in mladino (v nadaljevanju: Odbor) brez obrazložitve zavrnil strokovno skrbno pripravljene in utemeljene predloga Sveta za elektronske komunikacije, katerih namen je zaščita javnega interesa uporabnikov elektronskih komunikacijskih storitev v Republiki Sloveniji. Svet za elektronske komunikacije je organ za svetovanje pri usmerjanju razvoja elektronskih komunikacij in pri varstvu interesov potrošnikov na področju elektronskih komunikacij v Republiki Sloveniji, katerega člane imenuje Državni zbor.

Odbor je potrdil predloge »zainteresirane javnosti«, ki jo predstavljajo operaterji omrežij, ki izvajajo storitve dostopa do interneta, in izvajalci storitev dostopa do interneta. Domnevno zaradi sorazmernosti ureditve, je črtal določbo drugega stavka petega odstavka 203. člena, ki predstavlja eno temeljnih načel nevtralnosti interneta: »Posamezne storitve ali aplikacije, ki so nudene ali se uporabljajo prek storitev dostopa do interneta, ne smejo vplivati na ceno storitev operaterjev omrežij in izvajalcev storitev dostopa do interneta.«

Vlada in še posebej Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport Republike Slovenije sta z umestitvijo določb o nevtralnosti interneta v predlog ZEKom-1 pogumno in odločno pokazala vizijo prihodnjega razvoja elektronskih komunikacij.

Odbor je s sprejetjem amandmaja k 203. členu močno posegel v določbe o nevtralnosti interneta in izničil prvotni namen zakona. S tem je omogočil uveljavitev parcialnih in kratkoročnih komercialnih interesov operaterjev ter zanemaril javni interes, ki ga je v predlogih amandmajev predstavil in zagovarjal Svet za elektronske komunikacije. Pri svoji odločitvi je Odbor zaobšel najnovejše ugotovitve Organa evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (BEREC) in prizadevanja Evropskega parlamenta za čim prejšnjo uveljavitev nevtralnosti interneta v Evropski uniji. 

Spoštovani poslanci,

dopuščamo možnost, da člani Odbora pri sprejemanju amandmaja k 203. členu niso bili seznanjeni z delom omenjenih evropskih institucij. Čeprav so bili dokumenti že dlje časa javno dostopni, pa je res, da so bili uradno sprejeti šele po opravljenem drugem branju predloga ZEKom-1 v Odboru.

Zato predlagamo, da ponovno preučite argumente Sveta za elektronske komunikacije, se seznanite z delom in stališči evropskih institucij ter izničite sporni amandma k 203. členu z vložitvijo amandmaja, s katerim se v petem odstavku 203. člena doda naslednje besedilo: »Posamezne storitve ali aplikacije, ki so nudene ali se uporabljajo prek storitev dostopa do interneta, ne smejo vplivati na ceno storitev operaterjev omrežij in izvajalcev storitev dostopa do interneta.«

Hkrati predlagamo, da ponovno preučite predloge, ki jih je Svet za elektronske komunikacije posredoval v dopisu št. 0011-1/2012/24 z dne 16.11.2012. Ti so rezultat neodvisnega strokovnega premisleka, pripravljeni z namenom varovanja javnega interesa državljanov Republike Slovenije za ohranitev odprtega in nevtralnega interneta.

Zavedamo se, da ste poslanci mnogokrat v precepu, ko tehtate med predlogi, ki izražajo različne interese. Zato vam v nadaljevanju predstavljamo nekaj razlogov, zakaj vztrajamo pri naših predlogih glede jasnejše opredelitve nevtralnosti interneta v ZEKom-1 in povrnitvi določb petega odstavka v prvotno obliko, kot je bila zapisana v osnutku predloga, ki ga je Državnemu zboru posredovala Vlada Republike Slovenije (EVA 2012-3330-0058). 

O odprtosti in nevtralnosti interneta v Sloveniji

V javnosti smo v zadnjem času zasledili informacije, češ da je internet v Sloveniji odprt in nevtralen, da operaterji ne omejujejo, zadržujejo ali upočasnjujejo internetnega prometa na ravni posameznih storitev ali aplikacij ali izvajajo ukrepov za njihovo razvrednotenje. To je tudi eden izmed argumentov operaterjev, s katerim utemeljujejo nepotrebnost strogih določb o nevtralnosti interneta v Sloveniji. Na kakšni osnovi lahko tem trditvam verjamemo? Na osnovi vprašalnikov, ki jih pristojni državni organi posredujejo operaterjem, ali morda na osnovi njihovih izjav?

Dejstva ne govorijo v prid nevtralnosti interneta v Sloveniji. Svet za elektronske komunikacije je na več sejah v letu 2012 razpravljal o preglednosti ponudbe in kakovosti storitev širokopasovnega dostopa do interneta. Ugotovil je, da pravice uporabnikov niso ustrezno zaščitene.

Obveznost zagotavljanja preglednosti, ki je eno izmed orodij zagotavljanja nevtralnosti interneta, v Sloveniji ni ustrezno regulirana. Agencija za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (v nadaljevanju: Agencija) nadzoru preglednosti in kakovosti ponudbe in storitev dostopa do interneta ne posveča potrebne pozornosti. Zato predlog ZEKom-1 njene pristojnosti na tem področju podrobneje določa.

Ob odsotnosti ustrezne regulacije in nadzora, uporabniki nimajo na voljo celovitih in razumljivih informacij o ponudbi storitev širokopasovnega dostopa do interneta, hitrosti pogosto odstopajo od oglaševanih, minimalna raven kakovosti storitev ni določena, težave so pri naročanju storitev in pri prehodih med ponudniki dostopa, uporabniki imajo težave pri uporabi storitev (npr. dostop do interneta, IPTV, VoIP), ponudba je neprilagojena uporabnikom s posebnimi potrebami, obstaja pa tudi tveganje diskriminacije uporabnikov ali prometa.

Naslednji vidik nevtralnosti interneta je nadzor prometa. Agencija¹ in operaterji zatrjujejo, da slovenski operaterji ne izvajajo nadzora prometa ter ga ne omejujejo, zadržujejo ali upočasnjujejo. A neodvisne meritve kažejo, da temu ni tako in da internet v Sloveniji ni nevtralen². Na osnovi neodvisnih meritev, utemeljeno sklepamo, da operaterji upravljajo internetni promet bodisi, tako da ga omejujejo, zadržujejo ali upočasnjujejo. Stanje morda ni kritično, a zaupanje v verodostojnost pristojnih organov in operaterjev je omajano. Zaupanje glede nevtralnosti interneta izgubljajo, ker javnosti ne posredujejo preglednih informacij o kakovosti storitev dostopa do interneta in prikrivajo uporabo upravljanja internetnega prometa, s čimer krnijo njegovo odprtost in svobodo. 

V interesu javnosti je, da zakonodajalec zagotovi odprt in nevtralen internet. Zato je še kako pomembno, da zakon natančno opredeli osnovna načela nevtralnosti interneta, saj bo zakonodajalec le tako zaščitil interes javnosti. Stališče, da bo nevtralnost interneta podrobneje uredila Agencija, je zavajajoče, saj splošni akt, ki je podzakonski predpis, ne more arbitrarno širiti ali ožiti zakonskih določb. Obstoječe in prvotne določbe 203. člena predloga ZEKom-1 Agenciji ne dajejo zadostne zakonske podlage za pripravo ustreznega splošnega akta, ki bi na ustrezen način uredil nevtralnost interneta, saj ministrstvo pri pripravi določb ni izhajalo iz njihovih praktičnih implikacij.

Ugotovitve BEREC-a

BEREC je na plenarnem zasedanju 6.12.2012 sprejel pregled³ in povzetek⁴ pristopa k omrežni nevtralnosti.

V povzetku stališča o omrežni nevtralnosti (BoR (12) 146) BEREC ugotavlja, da so nekatere prakse, kot je blokiranje ali upočasnjevanje prometa P2P (angl. Peer-to-Peer) ali VoIP (angl. Voice over Internet Protocol), za uporabnike zaskrbljujoče. BEREC nadalje ugotavlja, da se tovrstne prakse pogosteje uporabljajo v mobilnih kot v fiksnih omrežjih, pri čemer vsaj 60% uporabnikov ne čuti takšnih omejitev, najmanj 20% uporabnikov mobilnega interneta v Evropi pa občuti katero izmed oblik omejevanja dostop do storitev VoIP.

Poleg blokiranja ali upočasnjevanja prometa, se uporabljajo še raznovrstne druge prakse, kot so podatkovne kapice ali politike zaračunavanja storitev, ki razlikujejo med aplikacijami, do katerih uporabniki dostopajo prek interneta.

Na fiksnih omrežjih je povsem običajno, da se specializirane storitve z zagotovljeno kakovostjo (QoS) nudijo ločeno od storitev dostopa do interneta. Takšne so na primer govorne storitve (VoIP) ali linearna TV (IPTV).
Glede regulacije BEREC ostaja zavezan odprtemu internetu. Ob tem izpostavlja še vlogo drugih akterjev v internetnem okolju, ki lahko omejujejo dostop do vsebin, kot so sami ponudniki vsebin, proizvajalci terminalov, ipd. Na tej osnovi nekateri akterji že pozivajo k razširitvi načela nevtralnosti interneta ter k sprejetju nacionalne ali evropske zakonodaje, ki bi zagotavljala enako obravnavo v celotni vrednostni verigi storitev, vključno z nevtralnostjo iskalnikov in operacijskih sistemov oz. platform.

Drugi vidiki nevtralnosti interneta

Ugotovitve OECD in drugih mednarodnih organizacij že vrsto let potrjujejo, da internet pomembno prispeva k rasti in inovacijam v gospodarstvu in družbi. Razmah in razvoj interneta, kakršnega poznamo danes, se je zgodil zaradi ločitve omrežne infrastrukture in aplikacijskega nivoja, ki je omogočila konkurenčnost na storitveni in aplikacijski ravni ter spodbudila inovacije na »robovih« omrežja. Eden izmed temeljev uspešnega razvoja interneta je bila njegova odprtost in nevtralnost.

Kakršnokoli poseganje v odprtost in nevtralnost interneta lahko ogrozi njegov nadaljnji razvoj, polega tega lahko izrazito negativne vpliva na konkurenčnost in inovacije na področju elektronskih komunikacij in širše. BEREC je v zvezi s konkurenčnostjo identificiral dejavnike tveganja. Glavna dejavnika tveganja sta pomembna tržna moč in vertikalna integracija operaterjev, ki izvajajo upravljanje prometa. Na slovenskem trgu imamo več močnih igralcev, ki imajo veliko tržno moč – tako na področju fiksnih kot mobilnih elektronskih komunikacij – in so vertikalno integrirani. Težnje po vertikalni integraciji izkazujejo tudi ostali operaterji omrežij, ki izvajajo storitve dostopa do interneta, in izvajalci storitev dostopa do interneta
Najpomembnejši igralec na trgu v večinski državni si že dlje časa prizadeva za čim večjo vertikalno integracijo, s tem ko je v matično družbo ponovno vključil hčerinski družbi Siol d.o.o. in Mobitel d.d. ter z najnovejšim vstopom na medijski trg. Ostali akterji na trgu mu skušajo slediti. Ob neustrezni regulaciji nevtralnosti interneta bi povečali tveganje za zlorabe prevladujočega položaja pri dostopu do vsebin, ki se ponujajo prek storitev dostopa do interneta. V Sloveniji imamo zelo slabe izkušnje z zlorabami prevladujočega položaja, ki so, spričo neučinkovite regulacije in neučinkovitih regulatorjev, privedle do številnih postopkov pred pristojnim uradom za varstvo konkurence ter odškodninskih tožb proti Telekomu Slovenije, z odškodninskimi zahtevki dosegajoč vrtoglavih 650 milijonov evrov. Naloga zakonodajalca je, da tveganja zlorab v prihodnje zmanjša, to pa lahko najučinkoviteje naredi z določbami, ki zlorabe preprečujejo.

Interes »zainteresirane javnosti«, ki jo predstavljajo operaterji omrežij, ki izvajajo storitve dostopa do interneta, in izvajalci storitev dostopa do interneta, je razumljiv. A upravljanje internetnegaa prometa lahko po mnenju BEREC-a prinese le kratkoročne gospodarske koristi, na daljši rok pa lahko pripelje do zaprtega trga, ki ga obvladujejo vertikalno integrirani ponudniki storitev dostopa do interneta, ki imajo tržno moč in so na določen način vertikalno integrirani (prek integriranih storitev, partnerstev, svežnjev, itd.).

Resolucija Evropskega parlamenta

Evropski parlament je 11.12.2012 z veliko večino sprejel nezakonodajni resoluciji, s katerima zahteva odločno ukrepanje Evropske komisije in uzakonitev nevtralnosti interneta. 

V prvi nezakonodajni Resoluciji o dokončanju enotnega digitalnega trga⁵ (2012/2030(INI)), ki temelji na poročilu, ki ga je predstavil španski član parlamenta Pablo Arias Echeverría, poročevalec Odbora za notranji trg in varstvo potrošnikov (str. 21), Evropski parlament: 

• poziva Evropsko komisijo, da predlaga zakonodajo, s katero bo zagotovila nevtralnost interneta (točka 81, neuradni prevod);
• izpostavlja, da večja konkurenčnost in preglednost glede upravljanja prometa in kakovosti storitev, kakor tudi preprosta zamenjava ponudnika predstavljajo minimalne potrebne pogoje za zagotavljanje nevtralnosti interneta; ponavlja podporo odprtemu internetu, kjer se vsebine in posameznih tržnih storitev ne sme blokirati; opozarja na nedavne ugotovitve Organa evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (BEREC) in meni, da so za zagotavljanje nevtralnosti interneta potrebni dodatni ukrepi (točka 82, neuradni prevod);
• ponovno poudarja potencialna tveganja, ki jih prinaša odmik od nevtralnosti interneta, kot so protikonkurenčno delovanje, zastoj inovacij, omejevanje svobode izražanja, pomanjkanje osveščenosti uporabnikov in kršitve zasebnosti, kakor tudi dejstva, da pomanjkanje nevtralnosti interneta škoduje gospodarstvu, potrošnikom in celotni družbi (točka 83, neuradni prevod).

 V drugi nezakonodajni resoluciji o strategiji digitalnih svoboščin in zunanji politiki EU⁶ (2012/2094(INI)), ki temelji na poročilu, ki ga je predstavila danska članica parlamenta Marietje Schaake, poročevalka Odbora za zunanje zadeve, Evropski parlament:

• ugotavlja, da je nevtralnost interneta ključno načelo odprtega interneta, ki zagotavlja konkurenco in preglednost (str. 7, točka O, neuradni prevod);
• močno podpira načelo nevtralnosti interneta, pri kateri ponudniki internetnih storitev ne blokirajo, diskriminirajo, ovirajo ali degradirajo, vključno s cenami možnosti katerekoli osebe, da uporablja storitve dostopa, uporablja, pošilja, objavlja, prejema ali ponuja kakršno koli vsebino, aplikacije ali storitve po lastni izbiri, ne glede na vir ali cilj (str. 13, točka 56, neuradni prevod);
• poziva Komisijo in Svet, da spodbujata in ohranjata visoke raven digitalnih svoboščin v EU, še zlasti z uveljavitvijo načela nevtralnosti interneta z ustrezno regulacijo, ter s tem krepita kredibilnost Unije v smislu spodbujanja in zaščite digitalnih svoboščin v svetu (str. 14, točka 67, neuradni prevod).

Evropski parlament je s sprejetjem resolucij dal jasno opozorilo Evropski komisiji in posebej komisarski Neelie Kroes, da pristop »počakajmo in poglejmo, kaj se bo zgodilo«, ni primeren in da je potrebno sprejeti ukrepe za zaščito nevtralnosti interneta.

Spoštovani poslanci,

verjamemo, da boste sledili zgledu Evropskega parlamenta in z ustreznimi amandmaji 203. člena predloga ZEKom-1 uzakonili nevtralnost interneta, upoštevaje njena temeljna načela, ki smo jih zgoraj podrobno predstavili.

Hkrati vas pozivamo, da ponovno preučite predloge Sveta za elektronske komunikacije, ki jih je podal za večjo preglednost delovanja Agencije (amandma k 205. členu).

Ponovno izpostavljamo problematiko neodvisnosti in vodenja Agencije. Ureditev, ki bi jo uzakonil ZEKom-1, ki v veliki meri temelji na dosedanji ureditvi, ki ni najustreznejša. Slabe izkušnje iz preteklosti zahtevajo premislek o spremembah določb o Agenciji. Zakonodaja, ki ne zagotavlja ustrezne neodvisnosti agencije in njenega vodenja, ima dolgoročne škodljive posledice za razvoj trga, gospodarstva in družbe.

S spoštovanjem,

dr. Dušan Caf,
predsednik Sveta

Opombe k besedilu:

1. STA: Konferenca Telekomunikacije v znamenju zasičenosti trga, nove zakonodaje. http://www.sta.si/vest.php?id=1820928 (Citati: »Tako so evropski regulatorji med drugim zaznali blokiranje VoIP-prometa in upočasnjevanje prometa v primeru storitev za izmenjavo datotek, ki se večino uporablja za prenašanje velikih datotek med uporabniki. Podbevšek (op. Apek) sicer pravi, da se slovenski operaterji takšnih metod nadziranja prometa zaenkrat še niso poslužili.«)
2. Kako nevtralen je internet? http://netneutralitymap.org/
3. BEREC: Overview of BEREC approach to net neutrality. BoR (12) 140.
4. BEREC: Summary of BEREC positions on net neutrality. BoR (12) 146.
5. Resolucija Evropskega parlamenta o dokončanju skupnega elektronskega trga (2012/2030(INI)), 11.12.2012: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2012-0341&language=EN
6. Resolucija Evropskega parlamenta o strategiji digitalnih svoboščin in zunanji politiki EU (2012/2094(INI)), 11.12.2012: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2012-0374&language=EN

KOMENTARJI